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陈剑:新形势下深化用制度管权管事管人问题研究

发表日期:2019-04-11 17:06:22 来源:楚天风纪 点击量

深化用制度管权管事管人,是党的建设系统工程中一项根本性基础性建设;是源头预防和治理腐败,推动“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”转变,实现标本兼治的有效路径;是构建风清气正良好政治生态,实现“政治清明、政府清廉、干部清正”的重要举措。前期,孝感市纪委结合全面从严治党、正风反腐倡廉工作实际,就新形式势下深化用制度管权管事管人问题开展了专题研究,分析了一些问题,提出了一些对策建议,以期扎紧“制度笼子”、严格管控权力。

一、孝感市深化用制度管权管事管人基本实践

近年来,孝感市委高度重视用制度管权管事管人工作,市委常委会、市委全会、市委系列重大文件等就此作出安排部署。市纪委主动对接,充分发挥自身职能作用,深入开展探索实践,推动制度管权管事管人严到份、管到位。总体呈现四个明确特点:

(一)制度之笼越扎越紧。市委自觉履行全面从严治党主体责任,围绕管权,就项目建设监管,推动出台了《关于优化孝感市本级政府投资项目审批服务流程的实施意见》《关于进一步加强政府投资项目招标投标监督管理的实施意见》等;就政府采购监管,出台了《关于进一步加强政府采购管理的通知》等。围绕管事,结合落实中央八规定精神,组织财政部门修改完善了《会议费管理办法》《培训费管理办法》《招待费管理办法》等系列制度;就干部选拔任用监督,推动建立了“动议推荐干部承诺制度”“考察工作承诺制”,出台了《领导干部个人有关事项抽查核实操作规程(试行)》等;公务用车出台了《孝感市市级党政机关公务用车使用管理暂行办法》等等。

市纪检监察机关严格落实监督责任,推动建立系列制度。比如作风纪律方面,先后出台了禁止党员干部大办婚丧喜庆事宜、“十个严禁”等纪律规定。反腐败协调方面,出台《市纪委机关、市委组织部、市检察院、市监察局关于对涉嫌违纪违法的市管干部采取停职、免职、调离等组织处理措施的意见(试行)》等13项规定;就推进党委巡察,出台了《中共孝感市委巡察工作实施办法》等10项制度;派驻机构改革后,配套出台《市纪委派驻(出)机构履职尽责办法(试行)》等7项制度。出台这一系列制度,旨在做到权力运行到哪里,制度就跟进到哪里、监督延伸到哪里。

(二)监督之网越织越密。在群众监督方面,市纪委鼓励群众运行手机“随手拍”举报“四风”问题,让群众监督无处不在。在媒体监督方面,会同市广播电视台开办孝感首档常态化电视问政栏目《正风肃纪前哨》,曝光履职用权中存在的不担当、不作为等问题。在社会监督方面,建立相对稳定的党风巡视员、特邀监察员、政风行风督察员队伍,充分发挥其作用参与相关专项治理和监督检查。在基层监督方面,出台《关于加强基层纪检组织建设的意见》,激活基层纪检组织“毛细血管”,强化基层组织权力监督。全市已有7634个基层党组织设置纪委或纪检委员,设置率82.84%。在执纪执法监督方面,先后完成派驻机构改革、监察体制改革等既定改革重大任务外,去年进一步将监督触角向纵深延伸、拓展,积极创新开展巡察巡视一体化建设省级试点探索、县市党委交叉巡察、党委同级监督和监察职能向派驻机构、基层乡镇、村延伸等工作,推动监督之网向各领域、各行业、各方面立体覆盖。

(三)管控之举越抓越细。从教育入手,每年举办“N个一”的党风廉政建设宣教月活动、全面从严治党专题辅导培训班、新任县级干部及家属集中廉政谈话等,创新开展干部多元化教育机制,并将教育监督向党员干部家庭和八小时之外延伸。2018年,市委书记向全体市委常委、各地党政主职赠授“忠诚干净担当”廉政牌匾。从关爱提醒入手,每逢节假日常态化提醒,市纪委重申“十个严禁”“四凡必”等纪律要求,抓早抓小、防微杜渐;连续六年春节上班第一天向全市党员干部寄发一封信,提醒守纪律、讲规矩。从日常监督入手,坚持各部门研究“三重一大”事项,明确必须由派驻纪检组人员列席、自觉接受监督;坚持把运用“四种形态”作为各级党委党组履行主体责任重要内容,强调用足用好第一种形态,抓早抓小、严管厚爱。从严把廉政意见回复关入手,严格执行党委提拔任用干部征求市纪委意见制度,建立完善“五级责任体系”,严防干部带病提拔、带病上岗。2018年,共办理、回复征求廉政意见147批1619人次,提出不宜或暂缓提拔等意见47人次;对涉及村(社区)“两委”换届的95起群众信访举报及时处置,严防“带病参选”。

(四)惩治之力越加越大。每年对一批重点党内法规制度落实情况开展监督检查,先后对《廉洁自律准则》《纪律处分条例》《党内政治生活若干准则》《党内监督条例》《工作规则(试行)》及《中共湖北省委关于学习贯彻党的十八届六中全会精神深入推进全面从严治党的决定》等7部法规制度贯彻落实情况开展全市大检查,督促整改了一批贯彻落实中存在的问题。市纪委紧盯权力运行中容易滋生不正之风和腐败问题的重点领域、重点行业、重点部位,坚持一项一项抓清理、一轮一轮抓整治、一批一批严问责,先后开展财务报销违规问题、改革后公车管理使用违规问题、机关内部食堂(培训中心)违规公款消费、违规发放津补贴或福利、协会学会财务管理等10余项专项治理,去年又集中开展私车公养、违规使用工会经费等专项检查,严厉查处在用制度管权管事管人方面的违纪违规行为。同时,围绕中央重大决策部署的贯彻落实,先后对精准脱贫、环境保护等系列重大决策部署执行情况开展监督检查。2017年,扶贫领域问责991人、纪律处分387人;2018年,全市共查处扶贫领域问题8691起,共问责处理1952人,其中党纪政务处分547人。从党的十八大以来全市纪检监察机关查处党员干部违纪案件数来看,数量从2012年的567件增至2017年的2025件,增长了3.57倍。2018年,全市共立案2122件、结案2094件,给予党纪政务处分2075人,其中县级干部43人、乡科级干部273人,同比增长87%、30.6%,保持了应有的惩治力度和节奏,深化和拓展了用制度管权管事管人的效果。

二、当前深化用制度管权管事管人存在的主要问题

近年来的工作实践表明,坚持用制度管权管事管人,是当前推动全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展的一个重要抓手,只能加强、不能削弱,只能做细做实、不能虚化落空。就基层而言,主要处在制度落实层、执行层,面对更多的是具体事、具体人、具体问题,工作的难点、重点就是深入思考和推动怎么把上级制度结合实际不折不扣落实到基层,加快提升“不想腐”“不能腐”的水平。客观分析,当前用制度管权管事管人工作中还存在以下困难和问题:

(一)制度滞后改革问题。目前,不少改革仍处深入探索之中,事物发展的客观规律决定了改革往往是先探索后规范、先总结后建制,由此造成有些制度还来不及及时跟进,一定程度上造成用制度管权管人管事有一定“空白期”。比如,反腐败协调用制度管权管事管案方面,改革前,检察院具有反贪反渎等职务犯罪案件侦查权,纪检监察机关与“公检法”特别是与检察机关的反腐败协调配合工作,也均以此为基础进行制度设计。改革后,检察机关相关职能、权限划转至监察委员会,反腐败协调的制度基础发生了变化,但起基础性作用的《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》还未来得及作出修订,给纪检监察机关与其他相关成员单位特别是检察机关之间的协作配合带来不便,需要中省层面加强顶层设计,市县基层缺乏权限。

(二)制度上下统筹问题。当前的许多改革,往往需要由中央和省级层面作出制度顶层设计。而中省层面出台的制度规定又必定会宽泛一些、宏观一些,特别是有些改革还处在初期,管理体制机制、运行方式模式还没有完全定型,制度设计会留给基层很大探索空间,这就容易形成有些规定不明确、不具体等问题。比如当前,国家层面出台了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》,但具体案件应当如何衔接、是由监委机关哪个部室来承担衔接沟通,以及衔接具体措施、移交流程等方面的操作性规定还不够明确。同时,有些制度规定与基层实际结合难度较大,不容易执行到位。比如,《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法犯罪案件中加强协作配合的意见》对涉及党员和国家工作人员的案件及案件线索通报移送时限有明确规定,如立案后10个工作日、侦查终结后5个工作日通报移送等,但实际上落实这一要求制约因素还不少。

(三)制度配套完善问题。目前,尽管用制度管权管事管人方面的制度很多,但还是有一些制度“盲点”。比如,下级纪检监察机关根据违纪事实已对党员干部作出了党纪处分决定,但上级纪检监察机关在备案复核或抽查检查时发现该处分决定存在畸轻或畸重时,且该处分决定已经生效。对此情况该如何处理,还没有具体、明确的制度规定。同时,有些制度还有“模糊区”,其规定比较原则、抽象,处理办法也不明确,使监督机关难以把握尺度。比如,中央提出“三个区分开来”政策要求,前不久中央出台的激励广大干部新时代新担当新作为的意见也再次作出强调。但具体到基层、到个案,究竟该怎么操作实施等,目前还没有配套制度规定。又如,在“加强对同级党委特别是常委会委员的监督”方面,省管干部重大事项报告、线索初核、谈话函询等手段权限都在上级机关,同级监督如何有效开展不明确。再如,按政策规定,当前各单位可以保留一台应急公务车,但由于“应急”的政策范围不够明确,致使不少部门和领导干部将“应急”范围作扩大化解释,其实质是为违规使用公务用车寻求借口。

(四)制度贯彻落实问题。一是制度重视不够。有几种论调值得警惕:片面论,觉得自己是落实层,更多是抓好具体执行就行,对结合实际出台制度不重视、不研究;政治论,就是出台制度只是为了体现重视、表明态度,满足于制度出了、文件发了,注重实际效果不够;避险论,就是贯彻落实制度首先想到的不是用心研究制度精神、用心研究制度落实,而是把关注点放到如何规避风险;差不多论,就是认为贯彻执行制度差不多就行,不要过于认真。二是制度落实不严。从近年查处的案件来看,贯彻执行民主集中制不到位,“一把手”“四个不直接分管”不落实等问题不同程度存在。如孝客集团原党委书记刘桂军收钱卖官、进人用人一个人说了算,公司党委会形同虚设。孝感市妇幼保健院原院长管勤万违反议事规则,在院长办公会上,未经集体充分讨论,个人决定将医院食堂承包给他人。三是制度落实不全。基层干部反映,贯彻落实制度重“严管”的制度、轻对党员干部“厚爱”的制度。比如,带薪年休假制度等没有很好落实到位。又如,现在有些制度堵了“后门”,但“前门”难开,后续工作激励机制没有及时衔接好。

(五)制度监督执行问题。一是综合监督机制不够健全。比如,反腐败协调方面,检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权职能划归监委,没有了职务犯罪侦查权的检察机关如何有效履行反腐败协查、追逃追赃工作职责,目前还没有明确制度规定。又如,经济责任审计方面,领导干部经济责任审计和问责追责相对滞后,有的还未等到纪检机关启动问责调查,一些领导干部就已经提拔重用或调任新的岗位,导致追责问责难以落实;同时监察体制改革后,相关工作机制没有及时完善,纪委监委机关如何参与、谁来主动协调、相关部门怎么职责定位和责任分工等方面机制还没有明确规定。二是部门监督履责不够有力。有些牵头部门履行主管职责比较被动,习惯把“纪委”挺在前面、而不是把“纪律”挺在前面,在监督检查和线索移送方面,宁愿“栽花”不肯“种刺”。有些职能部门对内部问题线索不移送、情况不报告,最后把小问题变成大问题。比如前年,市纪委对市法、检系统徇私枉法窝案进行严肃查处,个别党员领导干部落马。其中一个重要根源,就是没有严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,遇到上级领导说情打招呼、干预司法办案时没有及时向纪检监察机关报告情况。如果早一点报告、早一点介入,个别党员领导干部就可能不会付出惨痛代价。三是纪检监督方式手段跟不上。比如,派驻机构人员力量还不足,影响和制约了“探头”作用发挥。又如,面对“四风”隐形变异新情况,传统的明察暗访及财务票据检查等手段发现、查核问题线索的难度较大。从近年来组织开展的财务票据检查结果来看,附件不全、发票不合规等财务不规范问题占比达60%以上,能够定性量纪的“四风”问题线索很少等等。

三、深化用制度管权管事管人有关对策建议

当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,全面从严治党任务依然艰巨繁重。深入推进用制度管权管事管人工作,对于打造良好地方政治生态,巩固发展反腐败斗争压倒性胜利态势,激发广大党员干部干事创业活力,具有十分重要的意义。结合近年来纪检监察工作实践,现就高质量推进用制度管权管事管人工作提出以下对策建议:

(一)切实扛起制度建设主体责任。提高政治站位,将制度建设纳入全面从严治党主体责任重要内容,置于管方向、管全局、管长远的重大战略位置,作为党委、纪委重要工作法,经常专题研究部署、谋划安排、督办推动。进一步发挥示范引领作用,带动各级党委党组和广大党员干部重视制度、敬畏制度、尊崇制度,形成用制度管权管事管人的良好氛围和强大气场。进一步树立法治思维和法治理念,切实把用制度管权管事管人贯贯穿到日常工作、全部事务之中,落细落小落到行动,提高治理、管理水平。

(二)抓紧制定相关工作规划。结合贯彻落实党的十九大精神及中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》、省委印发的《关于加强党内法规制度建设的实施意见》等文件精神,结合本地用制度管权管事管人工作情况和经验启示、问题不足等,切实加大本地用制度管权管事管人工作的系统性研究、全局性谋划力度,结合实际制定工作规划、年度计划,明确总体目标、阶段重点、年度任务、方法措施等,确保用制度管权管事管人工作更加全面系统、有序有力向前推进。

(三)高度重视制度的学习研究。牢固树立制度导向、问题导向,组织“智囊团”,加大对中央和省委有关制度的学习研究力度,深入研究上级制度内容和有关政策,深入研究怎么不折不扣贯彻落实到本地,深入研究本地情况和主要问题,深入研究贯彻落实的办法和措施,深入研究出台相关制度或细化完善有关规定。同时,就制度贯彻落实后续情况进行跟踪了解,深入研究制度运行中存在的问题和不足,深入研究改进、修正、提高的办法措施,确保制度高质量、高效率。

(四)加快完善一批重点制度规范。全面梳理当前用制度管权管事管人方面的关键部位、薄弱环节、重要廉政风险点和突出问题等,紧紧围绕最紧迫、最急需的重要方面建章立制,及时堵塞制度漏洞、扎实制度笼子、严格权力管控。目前,重点建立健全审批监管、资源开发、大宗采购、土地出让、房地产开发、工程招投标和公共财政支出等方面的制度规范,建立健全激励干部干事创业、担当作为的制度、机制,建立健全明确职责关系、任务分工、协调配合等方面的制度规定,破除体制机制障碍。

(五)更加强化权力运行监督。进一步压紧压实地方党委全面从严治党主体责任和纪委监督责任,强化各级党组织用制度管权管事管人的责任,督促其自觉用足用好第一、二种形态,切实对本地本单位党员干部从严教育、从严管理、从严监督。积极探索接受地方同级纪委监委监督的途径、方式和机制,形成良好示范效应。充分发挥党委巡察监督、纪检监察监督、人大监督、审计监督、司法监督、群众监督等方面作用,用好各方资源,织密监督网络,提升监督效能。对滥用职权的党员干部,坚决零容忍、严惩处。

(作者系孝感市委常委、市纪委书记、市监委主任)

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